Come funziona la separazione delle carriere nel resto d’Europa? Per capirlo bisogna innanzitutto conoscere la collocazione istituzionale dei pubblici ministeri, se fanno parte del potere giudiziario, o dell’esecutivo, oppure se sono autorità indipendenti. Ne emerge che in Europa la situazione è variegata: ogni Paese adotta un proprio modello e non esiste alcuna netta demarcazione tra sistemi “separati” e sistemi “unificati”. In alcuni ordinamenti i PM fanno parte del potere giudiziario, in altri sono autorità indipendenti o sono inseriti all’interno dell’esecutivo, ma sempre con diversi gradi di autonomia.
Per rilevare le posizioni dei PM negli altri Paesi europei molto utili sono i dati raccolti dalla Commissione per l’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa (CEPEJ), che abbraccia 49 Paesi dell’intero continente europeo. La CEPEJ è un organismo tecnico che raccoglie e analizza dati sui sistemi giudiziari dei Paesi membri UE per poi valutarne l’efficienza, la qualità e l’indipendenza.
Secondo i dati aggiornati allo scorso agosto, la maggior parte dei Paesi europei si divide in due macrocategorie: quelli in cui il pubblico ministero ha una posizione indipendente come entità separata tra le istituzioni dello Stato, e quelli in cui fa parte del potere giudiziario, pur godendo di indipendenza funzionale.
Nel primo caso il pm non appartiene formalmente né all’esecutivo né alla magistratura, ma opera come autorità autonoma con proprie regole e garanzie. Nel secondo caso resta parte del sistema giudiziario, ma agisce con ampi margini di indipendenza sia nelle indagini che nelle decisioni.
Rientrano nella prima categoria 19 Paesi – quasi tutti dell’Europa orientale – e 18 nella seconda: tra questi ci sono l’Italia, la Spagna, il Belgio, i Paesi Bassi e la Grecia.
In 9 Paesi, invece, il pubblico ministero è formalmente inserito nell’ambito del potere esecutivo, ma dispone di autonomia funzionale: può decidere in modo indipendente se e come avviare un procedimento penale, e agisce in modo autonomo nella conduzione delle indagini, senza ricevere istruzioni dirette né dal governo né dal Ministero della Giustizia: rientrano in questo gruppo la Germania, la Polonia e i Paesi scandinavi.
Tre sono i casi particolari, considerati a parte dalla stessa CEPEJ: Francia, Svizzera e Austria. Il sistema francese è “misto”: i pm francesi fanno parte dell’autorità giudiziaria, come i giudici, ma sono sottoposti formalmente all’autorità del Ministero della Giustizia. In Svizzera le regole cambiano da un cantone all’altro. In Austria i pubblici ministeri appartengono alla magistratura ma possono ricevere istruzioni dal Ministero della Giustizia, pur restando distinti dai giudici nelle loro funzioni.
Questa ampia distinzione descrive solo la cornice istituzionale in cui si colloca il pubblico ministero. Ma all’interno di ciascun modello esistono altre differenze significative: in alcuni Paesi i pm hanno un potere più ampio di indirizzo delle indagini o di intervento nelle politiche penali; in altri sono soggetti a controlli o limiti più stringenti.
In breve: circa 2/3 dei Paesi europei adottano modelli in cui le carriere di giudici e pubblici ministeri sono istituzionalmente separate, e un terzo mantiene un sistema unitario, o comunque fortemente collegato, come quello italiano. Ancora per poco, sembra.