Nuova forma di finanziamento degli EE.LL di Giovanni Crema

Proposta di Davide De Grazia su una Possibile costruzione di un modello di finanziamento degli enti locali

E’ necessario di pensare ad un possibile modello di sintesi del regime di finanziamento dei vari livelli di governo dell’autonomia territoriale. Appare incontestabile il dato che il nuovo testo costituzionale riconosce ormai direttamente ed incondizionatamente l’autonomia finanziaria degli enti territoriali. È anche stabilito (art. 119, comma 2, primo periodo) che gli enti territoriali “hanno risorse autonome”, e ciò sia nel senso della non dipendenza finanziaria, sia in quello dell’autodeterminazione delle risorse.

La legge (statale) che pone i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, oltre a porre e disciplinare i limiti (fondamentali) della potestà tributaria (delle Regioni), anche in riferimento ai principi previsti dalla Costituzione, dovrebbe svolgere la fondamentale funzione di ripartizione, tra il livello statale e quello regionale, in considerazione della distribuzione delle funzioni secondo i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, della pressione fiscale, mediante l’attribuzione alle Regioni di basi imponibili su cui “stabilire” tributi.

In questo modo si supererebbe il modello precedente, che voleva riconosciuta alle Regioni la sola possibilità di disciplinare gli aspetti non essenziali del rapporto di imposta. La legge statale di coordinamento della finanza pubblica di cui al comma 3 dell’art. 117, poi, dovrebbe occuparsi della determinazione delle quote di partecipazione dei livelli di governo al gettito dei tributi erariali. Per le Regioni viene così determinato il livello delle compartecipazioni di cui all’ultimo periodo del secondo comma dell’art. 119.

L’ambito specifico dell’intervento legislativo regionale (concorrente) in materia dovrebbe essere quello del coordinamento della finanza regionale con quella degli enti subregionali. In quest’ottica, la legge regionale potrebbe innanzitutto istituire tributi a favore degli enti territoriali minori. In secondo luogo, la legge regionale, non potendo prevedere compartecipazioni degli enti locali al gettito di tributi propri, potrebbe disporre delle proprie entrate da compartecipazioni e “dirottarne” una quota a favore degli enti minori.

Tributi propri e compartecipazioni dovrebbero essere sufficienti per lo svolgimento delle funzioni da parte delle Regioni più ricche. Per i “territori con minore capacità fiscale per abitante”, la Costituzione prevede l’istituzione del fondo perequativo. Non appare sostenibile l’ipotesi per cui la legge istitutiva del fondo debba farsi carico di individuare analiticamente i territori destinatari delle erogazioni.

Sembra allora ragionevole pensare ad un modello in cui la legge statale provveda a disciplinarne le modalità e i criteri di determinazione dei conferimenti e i modi e le condizioni delle erogazioni a suo carico. La gestione del fondo, e quindi le erogazioni, verrebbero lasciate ad atti provvedimentali.

Questa soluzione consentirebbe, da un lato, di riconoscere in materia di perequazione delle risorse un ruolo significativo alle Regioni, che sarebbero chiamate ad individuare in via amministrativa, secondo i criteri determinati dalla legge statale, i territori destinatari delle erogazioni, e, dall’altro lato, di adattare meglio lo strumento perequativo ad una realtà molto articolata, che conosce l’esistenza di territori depressi anche in Regioni complessivamente ricche. In questo quadro, le risorse “straordinarie”, ossia quelle che il comma 5 dell’art. 119 chiama risorse aggiuntive e interventi speciali, dovrebbero servire per far fronte a esigenze di carattere eccezionale e comunque diverse dallo svolgimento delle funzioni nel rispetto dei livelli essenziali, che richiedano interventi comportanti sforzi finanziari maggiori a quelli ordinariamente necessari per il mantenimento degli standards nelle diverse aree del territorio nazionale.

Al di fuori dell’ottica dell’art. 119 Cost. si porrebbe, poi, la questione del finanziamento di nuove funzioni eventualmente attribuite dalle Regioni agli enti minori. Nel caso in cui, cioè, la Regione ridisciplinasse una funzione già attribuita agli enti locali, e imponesse così a tali enti maggiori oneri finanziari, dovrebbe ritenersi che, in attesa di una rideterminazione dell’entità dei finanziamenti mediante novella della legge regionale di coordinamento della finanza pubblica, i nuovi oneri dovrebbero trovare finanziamento tramite trasferimenti ad hoc da parte della Regione, secondo la regola affermatasi sotto la vigenza del vecchio Titolo V e che trovava fondamento costituzionale nell’art. 81 e quindi riconoscimento esplicito nell’art. 4, comma 3, lett. i), della legge n. 59/1997.