Oggi 4 aprile 2024 la NATO compie 75 anni. E questa non è l’ennesima dissertazione sugli sviluppi più o meno apprezzabili della politica di difesa comune europea nel contesto NATO, ma un’analisi critica sul rapporto non sempre pacifico tra le due sponde dell’Atlantico, oggi coinvolte in scenari a dir poco preoccupanti.
Risulta prioritario avere ben presenti le divergenze che ancora sussistono tra ambito atlantico e ambito europeo quando si parla di sicurezza comune, e soprattutto quando si cerca di risolvere i tanti contrasti che emergono nella pianificazione delle future relazioni NATO/UE.
L’assunto di partenza è la percezione che, ancora oggi, si voglia incorporare la prorompente realtà dell’ESDI – acronimo che sta per European Security and Defence Identity – all’interno dell’onnicomprensivo vessillo NATO.
La questione di fondo
In quanto dottrina sviluppata originariamente in area statunitense, e poiché gli USA detengono la leadership incontrastabile nell’Alleanza atlantica, parlare di ESDI o di NATO può identificare un tema sovrapposto. Non così se ci si sposta in casa Europa: la ESDP (European Security and Defence Policy) non ha, a differenza delle altre specifiche politiche europee, una condivisione pacifica dei principi fondamentali, tanto da rendere impossibile una netta identificazione dei suoi obiettivi. Certo, se è vero che le parole hanno un peso, definire il medesimo principio con due sostantivi differenti (ESDI da una parte, e ESDP dall’altra) la dice lunga sul bisogno di ricercare un equilibrio tra europei e statunitensi quando si disserta di difesa europea.
Possiamo dare un’origine al problema? Possiamo provarci. L’assunto di fondo, imprescindibile in una qualunque seria analisi storica, è che gli Stati Uniti sono tre volte “madri” dell’Unione Europea. Il 22 marzo 1947 il Congresso degli Stati Uniti d’America votava all’unanimità una risoluzione (di un solo paragrafo) in cui si asseriva di «favorire la creazione degli Stati Uniti d’Europa». Con ciò, gli USA siglavano la propria maternità politica sulla costituenda unificazione europea. L’anno seguente fu la volta dello European Recovery Program, meglio noto come Piano Marshall, simbolo di un’ulteriore maternità statunitense sull’Europa, questa volta di tipo prettamente economico. Infine, il 4 aprile 1949, con la firma del Trattato di Washington istitutivo dell’Alleanza Atlantica, fu sancita la maternità forse più rilevante degli USA sugli Stati europei pacificati, quella strategico-militare.
Sarebbe stato alquanto curioso se, quel 22 marzo del’47, Sir Winston Churchill si fosse presentato in Aula e avesse esclamato la sua proverbiale frase: «Il guaio con gli Alleati è che a volte essi sviluppano idee per conto proprio». Perché in realtà così è stato: gli Europei hanno sviluppato davvero una propria autonoma concezione di difesa comune. Nonostante i congressmen americani.
Le radici storiche
Esaminiamo le cose per ordine, a cominciare dall’ambito NATO. La ESDI fu definita, dall’allora segretario NATO Lord Robertson, «un’opportunità sia per l’UE che per il Nord America per alimentare i propri interessi e difendere i propri valori comuni». La prima volta che si parlò di IDENTITA’ di sicurezza e difesa europea fu nel 1984, con la Dichiarazione di Roma. Poi nel 1999, in occasione del cinquantesimo anno dalla fondazione della NATO, nella medesima Aula in cui 50 anni prima veniva firmato il celebre trattato, la dottrina ESDI conquistava l’attenzione internazionale. Ribattezzata “pilastro europeo della NATO”, la ESDI si prefiggeva alcuni obiettivi fondamentali: garantire una pianificazione appropriata in caso di gestione di crisi da parte dell’UE, assicurare una partecipazione attiva dei “Non-EU Allies” allo sviluppo della Difesa europea, comporre delle relazioni equilibrate tra le due sponde atlantiche (sintomo evidente, al rovescio, di una qualche mancanza di “equilibrio naturale”), consentire l’accesso da parte europea all’utilizzo dei mezzi e delle strutture NATO già esistenti e, infine, sostenere una continua consultazione, cooperazione e mutua trasparenza tra i membri NATO nel dialogo sulla sicurezza in Europa.
In ambito specificamente europeo, invece, la ESDP ha costituito il nócciolo duro del Titolo V del Trattato di Maastricht, quello poi traslato negli artt. 11-28 del Trattato di Amsterdam. Dal loro esame evincono i capisaldi della stessa European Security and Defence Policy: difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali e dell’indipendenza dell’Unione, insieme al rafforzamento della sicurezza dell’Unione al pari di quella internazionale, sempre nel rispetto dei canoni dello Stato di Diritto. Sono queste le basi della costruzione di una stabile difesa europea. Affascinante, la storia dell’ESDP. Non si andrà tanto addietro nel tempo rievocando il tentativo (fallimentare) della CED nel 1952, ma basterà sottolineare che la prima idea di esercito integrato europeo risale addirittura al ’48, e che già dal 1954, con i Protocolli di Parigi, comunque l’Europa ha avuto il proprio braccio armato: grazie all’UEO.
Sarà opportuno, però, ricordare che solo a partire dal 1998 l’edificazione di una difesa europea ha avuto una notevole accelerazione. Il 4 febbraio del ’98, infatti, Blair e Chirac si incontrarono a St. Malò e per la prima volta auspicarono la possibilità di un intervento armato, in eventuali crisi, che fosse gestito da truppe europee autonome in scenari extra-NATO. L’anno dopo, al vertice di Colonia, furono compiuti ulteriori passi in avanti, anticipando a grandi linee i concetti che poco dopo, a Helsinki, sarebbero andati a costituire le ormai celebri “Headline Goals”: fu allora che si approvò il definitivo inglobamento dell’UEO nelle strutture ad hoc dell’UE, e fu varata la RRF – Rapid Reaction Force (50-60mila uomini schierabili entro 60 giorni dal momento della prima attivazione, e operativi in teatro per almeno un anno). Furono anche istituiti uno Stato Maggiore europeo, un Situation Center, un Comitato Militare e un Comitato politico e di sicurezza (oggi chiamato COPS).
Nel 2000, poi, fu la volta della Dichiarazione d’Impegno delle Capacità Militari, con cui gli Stati già interessati alla creazione della RRF assicuravano una fornitura comune di circa 100.000 uomini, 400 aerei da combattimento e 200 unità navali. Nel 2001 fu poi fondata l’OCCAR (Organizzazione Congiunta per la Cooperazione in materia di Armamenti), che ha sede a Berlino con circa duemila funzionari, e il Polo Missilistico Europeo. Meglio noto come “MBDA”, questo polo è il risultato della fusione tra Matra BAE Dynamics, Aerospatiale Missiles e Alenia Marconi System, capace di tener testa alle più importanti industrie belliche statunitensi.
Le questioni irrisolte
Negli anni, alcune questioni fondamentali sono progressivamente sorte nel confronto tra USA e UE, incentrate prevalentemente su due grandi dibattiti: la verifica di quali siano (e se davvero esistano) quegli Shared Values tanto celebrati in differenti occasioni internazionali; e l’esame dell’effettivo potere politico/economico dell’UE nell’assumersi la responsabilità autonoma della propria difesa.
Ma ancora, non può mancare la riflessione su quale debba essere il grado di “Burden Sharing” interalleato, e su come gestire al meglio la partecipazione attiva dei Non-Eu Allies in scenari extra-NATO.
Infine, il notevole e sostanziale margine di differenza che esiste tuttora nel Defence Spending tra USA e Paesi UE, non può essere facilmente trascurato.
Per risolvere queste controverse tematiche, si propone l’applicazione dapprima dottrinale, e in seguito operativa, di ciò che potrebbe definirsi “modello 3 x 3 x 3”. Si tratta di una sintesi teorica di tre differenti proposizioni che in tempi diversi alcuni personaggi di spicco dello scenario internazionale hanno provato a suggerire per l’ideale perseguimento dell’equilibrio transatlantico, una necessità che giorno dopo giorno acquista sempre maggior rilievo. Si tratta di applicare simultaneamente, al perseguimento di una collaborazione transatlantica più intensa e serena, i concetti delle 3D, 3I e 3C. Esaminiamole una ad una.
Il “modello 3 x 3 x 3”
Le “3D” furono ideate da Madeleine Albright. L’allora Segretario di Stato per l’amministrazione Clinton lanciò i principi del No Duplication, No Discrimination, No Decoupling.
No Duplication perché si sconsigliava all’UE di sprecare risorse ed energie invano nel creare qualcosa già sfruttabile, perché già esistente in ambito atlantico; No Discrimination, per non dimenticare la necessaria democratizzazione delle procedure pratiche d’attivazione in stato di crisi di strutture militari già collaudate, senza l’ausilio o l’accettazione da parte dei Non-EU Allies; No Declouping, infine, come forte rievocazione della “dottrina di Berlino ’96”, quella che sancisce l’intoccabile precetto dei “Shared but Not sharables Values” tra Nord America e Europa.
Le “3I” furono invece declamate dal decimo segretario della NATO, Lord Robertson, per ribadire l’importanza di alcuni concetti: Improvement, come incitamento agli Europei ad implementare le proprie modeste capacità belliche e difensive; Inclusion, come ulteriore monito a non escludere i Non-Eu Allies dai futuri sviluppi di una prossima difesa comune; Indivisibility, ancora una volta il richiamo all’imperativo categorico della coesione d’ideali che da sempre lega le relazioni West-West.
La dottrina delle “3C”, infine, costituisce il fulcro delle nuove teorie post-11 settembre maturate per regolarizzare il dialogo transatlantico: Confidence, Capabilities e Committements sono le nuove priorità. C’è bisogno, cioè, di una rinnovata e intensa fiducia tra gli Alleati, insieme a migliori capacità, che consentano un esito positivo alla nuova comune sfida al terrorismo internazionale, e alla necessità di perseguire congiuntamente determinati obiettivi, chiaramente prestabiliti e razionalmente pianificati. Se questi sono i futuri dogmi da concretizzare, di certo l’UE e gli USA dovranno simultaneamente modificare le loro rispettive posizioni per poter finalmente ottenere un auspicato equilibrio nelle loro relazioni.
La ricetta
In particolare, gli Stati europei dell’Unione dovranno:
- cancellare la pregressa cultura della dipendenza difensiva di origine postbellica, andando in primis a responsabilizzare la propria quota nel Burden sharing internazionale, per sopportare degnamente oneri ed onori delle prossime problematiche globali;
- agevolare lo scambio di informazioni, anche classificate, ed il travaso di Know how tecnologico nel campo dell’intelligence: la logica economica insegna che un sistema lavora in modo ottimale solo quando al suo interno l’informazione circola senza alcun impedimento. Mutuando questo brillante concetto dalle logiche economiche, e applicandole al mondo militare, un eccellente sistema difensivo non dovrà frapporre alcun ostacolo al fluire delle conoscenze tra i suoi attori principali;
- snellire le complesse strutture decisionali che sottostanno al funzionamento di quegli organismi militari integrati che, almeno sulla carta, promettono lusinghieri risultati. In breve, l’UE dovrà affermare il proprio prestigio internazionale affinché nessuno più possa definire la nostra classe politico-militare «un ristretto gruppo di uomini e donne dagli orizzonti limitati, un insieme di piccoli Stati incapaci di parlare all’unisono».
Dal canto loro, però, anche gli Statunitensi dovranno:
- collaborare al conseguimento dell’equilibrio desiderato, rivalutando dapprima l’importanza di quei Common Values di cui essi sono stati i primi sostenitori e propugnatori. Al contempo, essi
- accettare il sostegno convalidante dei partner europei nel perpetuare a livello adeguato l’impegnativo loro ruolo di “superpotenza globale”, riconoscendo parimenti la notevole capacità europea in specifici settori, quali situazioni di Counter Insurgency e PSOs / PKOs.
Idee e ammonimenti
Per un equilibrio che sia innanzitutto razionale (a garanzia di efficacia e stabilità) bisognerà ricercare una nuova armonia operativa fra gli Alleati, magari differenziando i rispettivi campi di intervento nell’ottica di ruoli meglio bilanciati che prevedano, eventualmente, un ampliamento operativo degli attuali angusti limiti di manovra autonoma dei partner europei. Tutto ciò potrebbe ottenersi perfezionando il dettato già vigente della Carta Atlantica: se per oltre 5 decenni gli articoli di Washington hanno funzionato, a mutate situazioni contingenti sarebbe utile far corrispondere mutate regole del gioco, perché la stabilità dei legami transatlantici non è sinonimo di immobilità strutturale e dottrinale dei principi atlantici.
Si è già voluto celebrare un grande Europeo, richiamandolo alla memoria: Winston Churcill. E si vuole rievocare anche un grande americano, il generale e presidente Dwight Eisenhower. Egli non escludeva dal complesso scenario internazionale la presenza di crisi più o meno estese e difficili; nell’affrontarle, comunque, suggeriva il ricorso alla ricerca di un ampio giudizio che potesse perseguire l’equilibrio e il progresso: «perdere ciò di vista» – diceva – «potrebbe causare squilibrio e frustrazione».
Per gli uomini e le donne che andranno (direttamente o indirettamente) a confrontarsi con le problematiche della Difesa europea e delle sue non semplici relazioni con la realtà atlantica, e soprattutto statunitense, squilibrio e frustrazione sono due concetti che non dovranno mai comparire né sul proprio codice personale né fra le regole di condotta di un’Europa credibilmente più forte e coesa.